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        積極化解電改試點中的矛盾和困難

        發表時間:2018-07-30【

        黨的十八大以來,習近平總書記分別闡述了改革的戰略思維、辯證思維、法治思維、系統思維、底線思維和創新思維,形成了推進全面深化改革的重要認識論和方法論。去年底國家發改委、國家能源局發布的《電力發展“十三五”規劃(2016~2020年)》很好地體現了戰略思維、創新思維的應用,而法治思維、底線思維則與電力系統歷來強調的制度規則意識和安全管理意識密切相關,這里不作贅述和展開。本文僅探討應用系統思維和辯證思維來分析當前我國電力市場化改革試點進程中遇到的新情況、新變化,并提出需要協調處理好的幾個矛盾關系。

        系統思維是指把事物作為一個具有內在有機結構的系統整體來觀察,是從系統和子系統、子系統和子系統、系統和環境的相互聯系、相互作用中綜合地考察認識對象的一種思維方法。辯證思維則是從事物內部受對立面統一規律支配的矛盾運動、變化及各個方面的相互聯系來進行考察事物,以便從本質上系統地、完整地認識對象,進而通過發揮人的主觀能動性來促進事物向有利于人們期望的方向發展。

        電力系統是一個開放復雜的系統,也是國民經濟的重要組成部分。深入推進電力體制改革,必然牽動電力行業與國民經濟其他部門的關系變化,引發電力系統內部各子系統之間產生新的相互作用和相互影響方式。因此,應用系統思維和辯證思維,分析電力系統內外部組織結構及其關系、過程和演化的模式與邏輯,對積極促進電力系統市場化改革十分必要。

        一、處理好中央政府與地方政府的利益關系

        當前我國電力體制改革正與行政體制改革中的簡政放權和國民經濟供給側結構性改革相伴而行。一方面中央管電職能部門將火電、可再生能源審批權下放,實施“三放開、一獨立、三強化”的市場化改革,使地方政府擁有更大的電力投資審批權和新的資本投資、資產配置機遇;另一方面貫徹落實“三去、一降、一補”的供給側結構性改革任務,中央與地方政府都面臨如何與電力改革協同推進,處理好諸多需要統籌兼顧的現實性難題。

        從目前電改試點的情況看,由于系統分析和整體推進存在不足,導致相關配套措施滯后。一些地方把“去產能”人為地扭曲成壓低“風電、太陽能”發電小時,不僅違反了現行的國家可再生能源政策,造成棄風、棄光的投資浪費,也不利于風電和太陽能的長遠發展;一些地方在試點過程中由于過快放開火電計劃電量,競價過程中出現0.14元/千瓦時的火電報價(原來火電標桿電價大都在0.3元/千瓦時以上),新能源增量部分也出現4分/每千瓦時等無序和過度競爭問題。

        一些地方把“降成本”操作成單純的降電價,結果反而讓一些落后淘汰的產能得以繼續生產,而實際上由于高載能產業自身也存在產能過剩,結果不僅影響了電力行業的合理利潤,本地的經濟也未能得到有效的增長;同時一些地方還把審批權下放當成增加火電項目投資、增加地方GDP和財政收入的機會,依然增加火電項目投資,導致產能過剩更加突出,也使更大范圍內的跨省、跨區資源優化配置難以得到落實。

        電力是資金技術密集型產業,更是國民經濟的重要基礎產業。電量電價是構成許多行業企業的重要成本要素,所以推進電力改革,必然涉及國民經濟運行的方方面面。如其審批權下放,導致一些地方政府基于自身的資源和利益進行“電源結構優化配置”和相關財稅利益調整,進而導致跨區、跨省資源配置及其利益協調難度加大,要求在風電資源區配套建設風電設備企業也容易造成重復建設。

        由于本輪改革涉及的市場電量、電價調整央企占比較大,而電力用戶多為地方企業,因而中央與地方利益的調整實際上成為改革機制、規則和政策博弈的重要內容。從目前試點的情況看,由于市場交易規則由地方政府制訂,一些地方政府出于自己的利益考慮,在推進改革過程中不同程度上出臺有利于地方利益的規劃、規則和機制,諸如傾向性地維護地方發電企業利益,出現新增配電網都由地方企業投資、指定銷售用戶、無序放開央企占大頭的計劃電量、片面降低發電與輸配電價等情況。這些都給央企電網和發電企業的經營環境造成較大影響。又如去年遇到電力需求下降、遇煤價飛漲,交易電量電價下降幅度過大,導致央企火電板塊整體出現虧損,影響火電企業可持續發展的同時,也影響中央財稅收入。

        電力改革中暴露出的中央與地方的利益調整關系,歸根結底離不開財政與稅收利益的協調,它和國家財稅體制改革有關。同時也涉及國資委國有資產保值增值和考核機制的設計與調整,以及央企內部對下屬企業的考核管理與調整問題。因此,要樹立全國一盤棋原則,統籌兼顧,做好全國電力規劃與各省電力規劃的有效銜接和剛性約束,在加強對各省交易規則審核的同時,注重有序放開計劃電量,不斷完善送出與受電省在調峰補償、交易品種設計和系統輔助服務等方面的市場機制。

        調整和完善國有企業內部適應電力市場的考核與管理機制,進一步加強電力監管,避免由于地方政府的行政干預而導致市場分割,以充分發揮市場在跨省、跨區電力資源配置中的作用,促進和保障可再生能源的上網消納。進而為電力行業實現“四個革命”和全面落實“十三五”規劃目標打下堅實基礎。

        二、處理好電力系統內部不同市場主體之間的利益關系

        電力市場化改革不僅涉及不同市場主體的利益調整,同時還涉及整個電力系統內部的結構調整。如不同電源結構之間圍繞市場機制運行而發生發電量、上網電價、發電小時、參與輔助服務等交易方式與系統運行方式的變化。而電源與電網也圍繞電力規劃、電力調度、交易機構和市場邊界重新確定而產生新的利益關系模式。因此,需要結合我國電力發展的歷史沿革、不同地方資源稟賦和國家規劃與產業政策的導向,系統分析,做好配套機制、規則、制度的整體設計,才能有效地促進我國電力系統盡快地適應市場化的運營模式。

        1.處理好清潔能源與火電之間的矛盾關系

        當前我國推進電力市場建設面臨的突出矛盾是火電依然是主力電源,而清潔能源發展則是未來的戰略目標,同時系統調峰能力又普遍不足。僅就水火電關系來講,我們在水電大省調研得到的情況是:為了保證清潔能源水電上網,火電發電小時急劇下降,但在枯水期火電仍然是電力系統不可或缺的電源甚或是主力電源。因此,對豐水期水電替代火電發電,給予火電企業一定的政策保障或補貼,在鼓勵提高水火替代電量的同時,對納入電力電量平衡序列的火電機組實施“兩部制”電價是市場發育過程中的客觀需要。同時,在實施火電“兩部制”電價的基礎上,根據系統安全運行和電力電量平衡需要適當安排計劃電量,繼續保留“火火替代”、“水火替代”等發電權交易方式作為過渡機制也是十分必要的。

        關于風電、太陽能發電參與電力市場,一方面大力發展清潔能源是國家產業政策的要求,需要一定的補貼以促其發展;另一方面,也必須考慮現實的調峰、消納與價格補貼費用的承受問題。目前,國家規定:棄風率超過20%、棄光率超過5%的省份,暫停安排新建風電、光伏發電項目;同時對不同區域的風電、太陽能發電小時做了最低的保障性收購,對超過保障小時的鼓勵參與市場競價。這為可再生能源發展和原來作為主力電源的火電確定了較好的利益平衡過渡機制。

        電力是工業的先行,在我國電力工業建設發展過程中,因地制宜歷來是一個重要原則。也因此一些電源企業尤其是地方水電企業存在很多政策的歷史沿革和路徑依賴問題。比如自供區電量電價的特殊性問題,還有一些擔任灌溉和航運任務,具有公共服務職能的發電企業一直享受特殊的上網電價政策,一些在電力系統中扮演調峰和電壓支撐的電源也同樣如此。這些電價在計劃經濟體制內往往由電網企業收購支付,并分攤到系統內的整體用戶承擔。還有建設征地、移民安置補償標準、環保水保要求不同,大小水電企業、徑流式電站與有庫容電站等的水電成本不同,這些成本因素在電力市場化轉型過程中同樣是不能忽視的。

        因此,循序漸進,考慮好政策的延續、補償資金的來源和企業過渡期間適度的承受能力是培育市場形成有序、有效競爭的重要內容。尤其在市場統一價格出清的模式中,應該充分考慮由于電源裝機大小煤耗不同、企業折舊計提時間不同、電源性質不同、國企考核因素調整等具體情況。如果純粹以價格優勢決定出清,而沒有系統考慮企業歷史的政策沿革和現實成本等實際情況,往往會出現休克療法,導致火電與可再生能源發展的沖突,引發市場的無序、無效競爭。

        2.處理好跨省、跨區電力資源的優化配置問題

        局部與整體歷來是一對矛盾關系,推進電力市場化改革需要保證國家能源戰略的貫徹,需要牢固樹立全國整體最優的系統思維和統籌兼顧的辯證思維,在充分發揮市場機制的同時,發揮好政府這只看得見手的重要作用。

        我國幅員遼闊,各地資源和經濟用能布局差別很大,如何從國家資源分布與企業用能布局的整體最優出發,協調好各方利益,處理好資源省和受電省、輸送與消納、短期與長期、發電企業與受電用戶之間關系,搞好省、區域、國家三級市場的協同設計,是當前電力改革試點進程中需要認真探索的重要內容。如四川、云南是水電大省,清潔能源鼓勵開發,但是如何處理水電與其他電源,如何實現輸送、消納的有效承接,需要考慮與電網、其他電源之間的合理布局和消納省的電價承受能力,考慮系統安全穩定和地方之間的利益均衡,需要國家、有關省電力統一規劃的有效銜接和落實。又如新疆、甘肅等地風電、太陽能資源豐富,但是開發進度、電網配套建設、系統調峰、受電省利益平衡始終存在較為突出的矛盾,如果不能通過市場機制的系統設計,造成資源和投資浪費將長期難以避免。

        3.處理好電網與電源的協調發展問題

        電網是電力市場化運營的重要平臺,因此電網與電源統一規劃也是維護電力市場秩序的重要基礎。未來新建電源尋找電力用戶與電網規劃投資和輸配電價測算密切相關。推進售電側改革,電網所屬售電企業如何與發電企業成立的售電企業公平競爭,需要解決信息對稱和平等問題。增量配電網業務的進入,同樣需要從配電規劃到項目業主選擇的招投標制的建立,才能在電網與電源企業進入配電業務之間搭建公平的競爭平臺。

        去年開展的105家增量配電網試點企業將為進一步公平放開增量配電網建設運營,探索公平機制提供重要基礎。隨著智能電力系統的推進,分布式電源、微電網、電動車充電網絡建設、智能家居的廣泛使用,將在電網與電源及用戶之間建立基于互聯網技術的全新關系。與此同時,電網與電源在安全管理方面,如線路與系統參數共享、開停機調度運營方面依然是一個有機整體,需要處理好基于市場機制的新的協同關系。

        三、處理好政府與市場的辯證關系

        從電力系統市場化運行的特點看,行政和市場這對矛盾關系,主要體現在電力規劃、產業政策、行政監管與市場機制運營之間的合理定位、職責界定等方面。處理好兩者的辯證關系,發揮好兩只手作用,既有利于國家能源電力戰略、規劃、產業政策的落實,保障市場秩序,也有利于市場效率和服務國民經濟整體水平的提升。

        1.電力規劃是協調發展不可或缺的手段。電力規劃既是貫徹能源發展戰略和產業政策的必然要求,也是統籌兼顧中央與地方、電力與其他能源之間關系,實現國民經濟各子系統之間協調、可持續發展的客觀需要。處理好中央與地方、發電與電網、各種電源之間的協調發展,規劃更是不可或缺的手段。電力是同時具有商品和公共服務雙重性屬性的特殊產品,因此處理好電力市場和行政規劃的辯證關系體現在:一方面市場能夠發現供需平衡和價格信號,并通過競爭機制挖掘潛力、降低成本、強化企業管理,促進科技創新,因而能引導行政規劃更加貼近市場的需要;另一方面規劃則能有效促進國家產業政策和公共服務政策的貫徹落實,有利于打破市場壁壘,克服市場單純以價格為導向、以利益為驅動的不足,有利于電力公共服務和普遍服務職能的具體落實。顯然,這兩方面都是保證電力行業和國民經濟協調可持續發展的重要基礎。

        2.產業政策、市場交易規則與品種設計是引導電力市場實現國家能源戰略的重要手段。如市場一價出清還是多價出清好,如何保障可再生能源的上網收購,輔助服務價格與品種怎么設計等直接關系到市場的運行效率。另外,要實現我國向國際社會承諾2020年非化石能源消費比重達到15%左右等各項目標,顯然需要產業政策與市場機制的密切結合。隨著我國電力市場的逐步完善,在逐步合理消化歷史遺留問題的同時,完善各種電力交易規則、合理設計交易品種,處理好歷史沉淀成本和未來發展要求、中長期交易與現貨市場關系,及時解決合同執行偏差等管理問題,也是實現市場有序、有效競爭的重要內容。

        根據當前試點的情況看,一些地方市場交易品種繁多,如市場化電量品種設有大用戶直供電、水火替代、自備電廠停發替代、富裕電量、外送電量、留存電量等多個品種。個別省內的各地區也制定各類電力市場品種,據調研最多的一省多達二十多種,這就容易導致價格體系混亂。調研中我們還了解到,由于歷史沿革,不少地方直供區與躉售區電力價格不同;一些地區對某些企業限量限價、某些企業卻量價都不限;一些地方設有富裕電量、獎勵電量,而留存電量則沒有納入統一市場交易;一些地區還設有電力精準扶持企業和一般直供企業。之所以出現上述情況,與地方電力建設發展過程中的政策路徑依賴、市場機制未完善、地方行政立足自身利益實行行政干預有直接關系。應該通過試點簡化交易品種,讓市場主體通過逐步過渡的方式,實現對交易電量、交易競價在同一市場規則下運行的必然要求。同時,應該立足長期市場來考慮市場機制的合理設計,使市場參與主體對價格能夠產生合理的預期。

        3.有效監管是電力市場安全、高效運營的重要支撐。有效、有序的電力市場,離不開監管能力的同步建設和及時推進。有效監管和市場準入標準、市場模型和交易品種設計、市場開放程度、監管技術、監管成本、市場誠信體系建設密切相關。

        市場放得開與管得住是一對同步的、互不相離的辯證關系。當前在試點階段對準入市場主體進行電壓等級、用電量、資本金限制、誠信約束十分必要。準入門檻和條件是保證市場有序、健康發展的重要內容。當年小煤窯到處開花,不僅不能實現科學開采、有效競爭,更讓安全監管力不從心,導致安全隱患異常突出。電力用戶的正常供電是國民經濟健康發展的重要保證,因此準入標準既要考慮市場主體的參與程度,以便產生有效、有序競爭,也需考慮政府行政監管自身的人力、物力、財力成本和技術、信息數據的積累情況。與此同時,大力加強行業自律管理和誠信體系建設,也是減少監管成本、形成市場有效監管體系的重要手段。

        監管能力建設應該根據市場發育程度、市場交易模型與品種設計、信息技術的開發利用同步推進。今后互聯網、大數據技術將在未來的調度運行、交易成本分析、電網成本監管中起到人工無法替代的重要作用。增量配電網放開以后,如何保證地方政府與中央政府的電力規劃相銜接、各級地方政府配電網規劃發布與滾動調整如何規范程序、規劃項目如何保證公平地選擇業主也都是今后市場監管的重要內容。監管不能到位,市場的公平競爭和優化配置資源的功能也就無法實現。

        四、處理好競爭與合作的辯證關系

        系統科學認為一個系統的整體行為取決于其內部各子系統之間的相互作用。當子系統之間相互作用較大時,其各自的獨立性較小,此時其系統在宏觀整體上呈現出有序化特征。反之,當子系統之間相互作用較小,子系統在系統內部具有較強的獨立性時,它們便類似原子運動那樣處于雜亂無章的“熱運動”狀態。宏觀上由于內部沒有一個穩定的結構,整體就會呈現無序狀態。協同學原理也指出,系統內部的子系統之間的協同合作會產生序參量,序參量之間的合作與競爭會形成自組織結構。

        因此,協同與合作是形成任何系統有序的自組織結構的內在根據,而這里序參量之間的協同合作與競爭決定著系統從無序到有序的演化進程。因此電力體制由計劃向市場轉型,電力系統內部各子系統的相互作用則必然由原來的審批電價和計劃上網電量作為系統序參量向以市場競價電量電價作為序參量轉變。同時電力規劃、產業政策、技術標準、成本定額管理等依然是電力系統運行有序運行的重要序參量。

        電力市場既是電力企業之間通過競爭,挖掘潛力、降低成本、促進創新和優勝劣汰的過程;同時也是一個互相學習、影響、啟發和彼此促進、合作、共享的過程。沒有合作的競爭必然是無序和短視的,最終也必然是浪費和低效的;同樣,沒有競爭的合作,則必然失去活力和動力,甚至走向當年計劃壟斷的老路,出現電力短缺、低效和落后的局面。那么當前電力系統內部如何處理好競爭與合作的辯證關系呢?我們認為充分認識行業利益的客觀存在、加強行業的自律管理、反映行業的合理訴求、自覺維護行業利益和行業形象,高度重視行業信息、數據等共享是實現合作基礎上的有序、有效競爭的重要基礎。

        電力具有商品與公共品兩重性。因此離開了行業自身的利益來談發展、談服務必然是無源之水。去年我國電力供需矛盾加劇,不少省份計劃電量放開過快,電煤價格又出現飛漲,在節能減排改造任務繁重的情況下,廣大電力企業面臨嚴峻的經營壓力。因此及時、合理反映行業的利益訴求,通過政府適當調整電力發展項目和上游煤炭去產能政策,有序放開計劃電量,加大農網改造等一些薄弱環節的資金支持,才能為電力行業可持續發展奠定運營基礎。

        電力又是技術密集型行業。電力的安全、高效運行和優質服務,需要技術標準、服務標準的基礎性支撐,需要電力調度條例的硬約束。電力又是資金密集型產業,巨額的資金投資離開定額管理,投資無法預決算,成本也無從監管,所以尊重行規行約,加強行業自律,是促進電力行業市場有序競爭的重要基礎和平臺,離開這些行業的基礎管理和平臺,所謂的有序、有效競爭則必然無從談起。

        電力還是巨大的網絡型行業,必須遵循網絡的一般規律。具體表現在電力發展和安全運行離不開統一調度和統一規劃,電源安全與電網安全密切相關。隨著信息技術的不斷發展,網絡型行業通過對行業整體的數據挖掘、存儲、分析和共享,還將為行業提升規劃水平和運行效率,為用戶提升服務水平、為企業充分競爭提供最重要的支撐平臺。

        隨著參與一帶一路建設和實施走出去戰略,廣大電力企業如何通過行業協會等第三方組織,共享項目所在國的自然資源和經濟、法律、電力系統情況等諸多信息、技術和人脈,如何在對外競爭中遵循自己的行規行約,構建命運共同體,也是我國電力行業適應國際化競爭的客觀需要。

        綜上所述,系統和辯證的思考分析,將有利于我們積極化解電力市場改革試點過程中的各類矛盾,有助于我們主動把握電力行業市場化轉型過程中的自組織和自演化規律,也必將為我們積極發揮主觀能動性,進一步加強市場體系建設提供重要的認識論工具和強大的思想武器。(作者:中電聯行業發展與環境資源部副主任游敏)

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